Seðlabanki

Skrifleg umsögn Seðlabanka Íslands um Icesave-samningana og upplýsingar um greiðslubyrði af erlendum lánum

Fjárlaganefnd Alþingis óskaði eftir skriflegri umsögn Seðlabanka Íslands um Icesave-samningana og upplýsingum um greiðslubyrði af erlendum lánum. Beiðnin barst bankanum hinn 6. júlí. Seðlabanki Íslands hefur tekið saman álit og skiptist það í tvennt: umfjöllun um erlenda skuldastöðu Íslands og lögfræðilegt álit á ríkisábyrgð á skuldbindingu Tryggingarsjóðs innstæðueigenda.

Þegar reiknaðar eru erlendar skuldir þjóðarbúsins með tilliti til Icesave-samninganna, þá ríkir talsverð óvissa um endurheimtuhlutfall eigna Landsbankans, sem reiknað er með að standi undir meginhluta skuldbindinga Tryggingarsjóðsins. Þá er einnig talsverð óvissa um þróun hagvaxtar, sem hafa mun áhrif á tekjuöflun ríkissjóðs, og útflutningstekna, sem hefur áhrif á það hve afgangur af vöru- og þjónustuviðskiptum verður mikill og þar með hvaða áhrif aukin greiðslubyrði hefur á gengi krónunnar. Gengi krónunnar hefur svo í sjálfu sér mikil áhrif á hlutfallslega greiðslubyrði miðað við landsframleiðslu í krónum talið. Allir framangreindir óvissuþættir eru mjög háðir framvindu efnahagsmála á heimsvísu, en í þeim efnum ríkir enn mikil óvissa. Taka ber fram að ákvarðanir í innlendri hagstjórn munu einnig hafa veruleg áhrif á þróun hagvaxtar á lánstímanum sem um ræðir.

Meginniðurstöður um erlenda skuldastöðu Íslands:

• Þjóðarbúið verður fyllilega fært um að standa undir Icesave-samningunum. Með áætluðu 75% endurheimtuhlutfalli á eignum Landsbankans, skynsamri hagstjórn og talsverðum afgangi af vöruskiptum á tímabilinu 2009-2018 eykst enn geta þjóðarbúsins í þessu efni. Menn ættu að hafa gott borð fyrir báru í gjaldeyrisvarasjóði allt tímabilið.
• Í lok árs 2015 er gert ráð fyrir að búið verði að selja allar eignir gamla Landsbankans erlendis en þá sé skuld íslenska ríkisins vegna samningsins um 340 ma.kr. ef miðað er við 75% endurheimtuhlutfall. Núvirði þessarar fjárhæðar miðast við 5,55% lánsvexti og er 240 ma.kr. eða sem svarar 17% af áætlaðri vergri landsframleiðslu (VLF) ársins 2009. Þessa fjárhæð á að greiða á átta árum, þ.e. 30 ma.kr. á ári eða 2,1% af áætlaðri VLF ársins 2009.
• Gert er ráð fyrir að fyrsta greiðslan, árið 2016, nemi um 3,1% af VLF þess árs en hlutfallið lækki síðan hratt, annars vegar vegna þess að áfallnir vextir lækka þegar lánið lækkar og hins vegar vegna þess að gert er ráð fyrir að VLF hækki í takti við hagvaxtarforsendu spárinnar. Síðasta árið, þ.e. 2023, er gert ráð fyrir að greiðslan nemi um 1,4% af VLF þess árs.
• Áætlað er að frá tímabilinu 2009-2018 minnki skuldirnar sem hlutfall af VLF úr 143% í 87% og eignir aukist á sama tíma úr 69% í 71% af VLF.
• Ef þjóðarbúið byrjar strax að leggja til hliðar fjármagn til að standa undir Icesave-samningnum þyrfti að leggja tæplega 1,2% af VLF til hliðar á hverju ári í þessi fimmtán ár.
• Seðlabanki Íslands reiknaði út tvær aðrar sviðsmyndir, þ.e. hvernig dæmið liti út ef þróunin verður lakari og einnig ef þróunin verður betri en grunnspá bankans gerir ráð fyrir.
• Í lakara dæminu er m.a. gert ráð fyrir engum hagvexti á tímabilinu, 50% endurheimtuhlutfalli, óvæntum (og óskilgreindum) viðbótarbyrðum í erlendri mynt sem nema 500 ma.kr. á árinu 2009, 5% verri viðskiptakjörum og að sterlingspundið hækki um 2% á ári gagnvart krónu út tímabilið. Við þessar kringumstæður myndi fyrsta greiðslan af Icesave-samningnum samsvara 6,2% af VLF á árinu 2016. Þetta er mjög svartsýnt dæmi og ætti ekki að teljast raunhæft. Samt er talið að Icesave-skuldbindingarnar, ásamt öðrum skuldbindingum sem þarna er gert ráð fyrir, leiði ekki til þess að skuldastaða þjóðarbúsins verði ósjálfbær.
• Í betra dæminu er gert ráð fyrir að hagvöxtur verði 1 prósentu meiri á ári en í grunndæminu, að endurheimtur af eignum Landsbankans verði 75% eins og í grunndæminu, og að þróun alþjóðlegra efnahagsmála verði þannig að viðskiptakjör landsins verði 5% betri en í grunnspánni. Við þessar kringumstæður myndi fyrsta greiðslan af Icesave-samningnum samsvara 2,9% af VLF á árinu 2016.

·         Ljóst er að erlendar og innlendar skuldir ríkissjóðs og Seðlabanka Íslands hafa aukist í kjölfar bankaáfallsins. Á móti hefur eignastaðan styrkst m.a. vegna styrkingar gjaldeyrisforða og nýrra eigna. Alls nema eignir ríkissjóðs og Seðlabankans um 1,840 ma.kr. fyrir árið 2009 en skuldir nema 2,418 ma.kr. Hrein staða er því neikvæð um 580 ma.kr. eða sem nemur um 40% af VLF.

• Með því að hækka neðra þrep virðisaukaskatts úr 7% i 7,88% og það efra í 24,5% í 27,57% og leggja skatttekjurnar til hliðar, safnaðist viðlíka upphæð á lánstímanum og sem nemur Icesave-skuldbindingunni. Þetta dæmi er einungis til skýringar og ekki ber að skoða sem tillögu.
• Matsfyrirtækjunum þremur hefur verið kynnt megininntak Icesave-samninganna. Ljóst er að bæði Moody’s og Fitch hafa sagt opinberlega að þeir telji að samningarnir séu jákvæðir að því leyti að þeir eyði ákveðinni óvissu um stöðu innlendra efnahagsmála.

Helstu niðurstöður um lögfræðileg atriði í samningunum eru eftirfarandi:

• Lögfræðilegar athugasemdir álitsins eiga við þær aðstæður ef upp gæti komið sú afar ólíklega staða að mati Seðlabankans að ríkissjóður Íslands geti ekki mætt skuldbindingum sínum. Til að gæta fyllstu varkárni og tryggja að nefndin fái upplýsingarnar hefur bankinn ákveðið að birta sjónarmið sín varðandi ríkisábyrgðina.
• Samningurinn er einkaréttarlegs eðlis og eru ákvæði í honum sem ekki eru vanaleg í hefðbundnum lánasamningum sem ríkið er aðili að. Æskilegt hefði verið ef þjóðréttarleg staða íslenska ríkisins hefði verið betur tryggð.
• Vilji íslenska ríkið freista þess að taka upp samningana að nýju miðast sú endurupptaka við það að nýjast úttekt IV. greinar AGS á stöðu Íslands að skuldaþoli ríkisins hafi hrakað til muna miðað við mat AGS frá 19. nóvember 2008. Hugsanlegar breytingar vegna Brussel-viðmiðanna frá því í nóvember 2008 fá ekki sams konar meðferð.
• Seðlabankinn telur æskilegt að ákvæði um meðferð á kröfuhöfum Landsbankans hefði verið skýrara þar sem ekki sé ljóst hvað átt sé við með því ákvæði.
• Lánveitendum er tryggður sami réttur og hugsanlegir framtíðarlánveitendur vegna fjármögnunar á kröfum innstæðueigenda hjá íslenskum banka ef þau kjör reynast hagstæðari en samið er um í Icesave-samningunum. Reyni á ákvæðið getur slíkt leitt til breytinga á kjörum lánasamninganna.
• Jákvætt er að skilgreining greinarinnar um jafna meðferð innstæðueigenda hjá Landsbankanum bendir til þess að meðhöndla megi þá sem urðu innstæðueigendur hjá NBI og hins vegar innstæðueigendur Landsbankans með mismunandi hætti.
• Æskilegt hefði verið að skilgreiningin á þeim skuldbindingum sem valdið geta gjaldfellingu hefði verið skýrari þar sem gjaldfelling á öðrum skuldbindingum sem ríkið er í einfaldri ábyrgð fyrir, þótt ólíkleg sé, virðist geta valdið gjaldfellingu á Icesave samningunum.
• Athygli vekur að bresk lög og lögsaga gilda ekki eingöngu um ágreiningsefni sem upp kunna að rísa beinlínis vegna samninganna heldur einnig atriði í tengslum við samningana hvort sem þau réttindi sem þau byggjast á eru innan eða utan samninga. Þá geta lánveitendur einnig að því marki sem lög heimila höfðað mál samtímis í mörgum lögsögum.
• Afsal á ríkisins varðandi lögsögu og fullnustu er víðtækara en hefðbundið er. Seðlabankinn og eigur hans njóta þó friðhelgi skv. breskum lögum. Íslenska ríkið nýtur einnig friðhelgi skv. Vínarsamningnum frá 1961 um stjórnmálasamband og því gildir meginreglan um að diplómatar og eignir sem nauðsynlegar eru vegna sendiráða njóti verndar fyrir íhlutun eða aðför.

Nr. 23/2009

15. júlí 2009

Hér má finna umsögn Seðlabanka Íslands (pdf)