Ný lög um gjaldeyrismál - Höft afnumin en viðbúnaður áfram til staðar
Í sumar tóku gildi ný heildarlög um gjaldeyrismál nr. 70/2021. Með lögunum féllu brott eldri lög um gjaldeyrismál nr. 87/1992, lög um krónueignir sem háðar eru sérstökum takmörkunum (aflandskrónur) nr. 37/2016 sem og ýmsar reglur og reglugerðir sem tengdust fjármagnshöftum. Lögin marka þáttaskil, en með þeim eru síðustu takmarkanir fjármagnshafta sem voru í gildi frá efnahagsáfallinu 2008 úr sögunni.
Með þessu verður öll lagaumgjörð gjaldeyrismála einfaldari og skýrari og aðgengilegri almenningi. Ekki var vanþörf á því þar sem hún hafði tekið miklum og tíðum breytingum í haftatíð og var orðin flókið samspil ýmissa laga, reglna og reglugerða. Jafnframt er létt á tilkynningarskyldu almennings, fyrirtækja og erlendra fjárfesta gagnvart Seðlabankanum. Lögin fela því í sér umtalsverða réttarbót á sviði gjaldeyrismála.
Meginreglan er frjáls viðskipti - en viðbúnaður tryggður
Þrátt fyrir þessar miklu breytingar til einföldunar lagaumhverfis gjaldeyrismála urðu ekki miklar efnislegar breytingar á sviðinu. Meginregla laganna er sú sama og áður, að gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar á milli landa og greiðslur á milli landa eru frjálsar. Sem fyrr hefur Seðlabankinn tiltæk nauðsynleg úrræði til að verja efnahagslegan stöðugleika eða fjármálastöðugleika gerist þess þörf. Þessi úrræði, sem taka mið af fenginni reynslu af framkvæmd fjármagnshafta, eru af tvennum toga: annars vegar fyrirbyggjandi stjórntæki (svokölluð þjóðhagsvarúðartæki) og hins vegar verndunarráðstafanir (höft) sem hægt er að grípa til í algjörum undantekningartilvikum og við sérstakar aðstæður. Í lögunum er líka að finna sambærileg ákvæði og áður um milligöngu um gjaldeyrisviðskipti og tilkynningarskyldu ákveðinna aðila um gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar á milli landa og greiðslur á milli landa.
Þjóðhagsvarúðartæki
Þjóðhagsvarúðartækin eru þrennskonar og er þeim ætlað að koma í veg fyrir að áhætta byggist upp sem raskað gæti fjármálastöðugleika. Með öðrum orðum er beitingu þeirra ætlað að draga úr líkum á því að bregðast þurfi við alvarlegum óstöðugleika með víðtækari og kostnaðarsamari inngripum líkt og höftum, m.a. með því að styðja við önnur stjórntæki bankans, t.d. á sviði peningastefnunnar.
Í fyrsta lagi er um að ræða heimild til að leggja á sérstaka bindiskyldu vegna innstreymis erlends gjaldeyris. Sérstakri bindiskyldu er ætlað að tempra og hafa áhrif á samsetningu fjármagnsinnstreymis til landsins ef hætta er talin á því að mikið innstreymi kviks fjármagns, t.d. vegna vaxtamunarviðskipta tefli fjármálastöðugleika í tvísýnu eða trufli miðlun peningastefnunnar. Heimildin til að leggja á sérstaka bindiskyldu byggir á samsvarandi heimild sem beitt var á árunum 2016-2019 og var oft nefnd „fjárstreymistækið“ í daglegu tali.
Í öðru lagi er um að ræða heimild Seðlabankans til að takmarka útlán lánastofnana sem eru tengd erlendum gjaldmiðlum til aðila sem ekki eru nægilega varðir fyrir gjaldeyrisáhættu. Beita má reglum af því tagi til þess að sporna gegn því að útlán tengd erlendum gjaldmiðlum verði svo umfangsmikil að þau skapi kerfislægt gjaldmiðlamisræmi í hagkerfinu, líkt því sem myndaðist fyrir fjármálaáfallið 2008 þegar heimili og fyrirtæki tóku gengistryggð lán í miklum mæli. Slíkt misræmi gæti dregið verulega úr viðnámsþrótti hagkerfisins og haft alvarlegar afleiðingar fyrir efnahag heimila og fyrirtækja.
Í þriðja lagi er í lögunum heimild til að setja afleiðuviðskiptum með íslensku krónuna mörk. Óheft afleiðuviðskipti með íslensku krónuna gætu leitt til hættulegs ójafnvægis í fjármagnsflæði til og frá landinu, líkt og gerðist í aðdraganda fjármálaáfallsins 2008 vegna umfangsmikillar útgáfu erlendra aðila á skuldabréfum í íslenskum krónum (svokölluðum jöklabréf), þar sem afleiðuviðskipti með íslensku krónuna spilaði lykilhlutverk. Þau geta einnig verið farvegur fyrir umfangsmikla stöðutöku í íslenskri krónu sem ein og sér gæti raskað stöðugleika. Þessi heimild hefur verið nýtt og leystu reglur nr. 765/2021, um afleiðuviðskipti þar sem íslensk króna er tilgreind í samningi gagnvart erlendum gjaldmiðli, eldri reglur af hólmi (Fyrir áhugasama er fjallað um þessar takmarkanir í rammagrein um ný lög um gjaldeyrismál í riti Seðlabankans Fjármálastöðugleiki 2021/2.)
Verndunarráðstafanir
Ef neyðaraðstæður skapast, sem ekki er unnt að bregðast við með öðrum úrræðum, líkt og með beitingu þjóðhagsvarúðartækja, er hægt að grípa til svokallaðra verndunarráðstafana. Þannig getur Seðlabankinn sett reglur með samþykki ráðherra sem geta takmarkað eða stöðvað í allt að 60 daga tiltekna flokka fjármagnshreyfinga eða greiðslna milli landa, auk þess að takmarka gjaldeyrisviðskipti og leggja á skilaskyldu erlends gjaldeyris. Hér er um ræða þrönga heimild til þess að koma á tímabundnum fjármagnshöftum þurfi að bregðast við neyðaraðstæðum sakir óstöðugleika af völdum óheftra fjármagnshreyfinga. Vitneskja um yfirstandandi eða yfirvofandi nauðsyn þess að grípa til verndunarráðstafana þarf að liggja fyrir áður en reglurnar eru settar. Ástæðurnar sem að baki búa geta að sjálfsögðu verið ólíkar frá einum tíma til annars. Þannig mætti sjá fyrir sér að þær gætu t.d. verið vegna bankaáhlaups, náttúruhamfara, styrjalda eða jafnvel farsótta, þótt ekki hafi verið þörf á því í Covid faraldrinum. Þó er ljóst að aðeins verður gripið til þessara úrræða þegar mikið liggur við og önnur úrræði eru ekki tiltæk. Þá gerir heimildin stjórnvöldum kleift að bregðast við með afar skömmum fyrirvara, enda kann það að vera forsenda þess að aðgerðirnar skili árangri.
Heimild þarf til milligöngu um gjaldeyrisviðskipti
Í nýju lögunum er sem fyrr kveðið á um að óheimilt sé að stunda milligöngu um gjaldeyrisviðskipti nema að hafa til þess heimild samkvæmt lögum. Auk Seðlabankans eru það einkum viðskiptabankar og önnur fjármálafyrirtæki með viðeigandi starfsleyfi sem hafa slíka heimild. Sú breyting hefur þó verið gerð að ekki er lengur hægt að sækja um almennt leyfi til Seðlabankans til þess að stunda milligöngu um gjaldeyrisviðskipti. Aftur á móti getur Seðlabankinn veitt heimild til þess að reka gjaldeyrismarkað og er skilyrði slíks leyfis að rekstur hans sé til þess fallin að auka gagnsæi og skilvirkni í verðmyndun á gjaldeyrismarkaði. Í því kann að felast að markaðurinn sé opinn breiðum hópi kaupenda og seljenda erlends gjaldeyris, að þau viðskipti sem þar fara fram séu áreiðanleg og uppgjör þeirra tryggð en jafnframt að upplýsingar um verð og viðskipti séu aðgengileg almenningi.
Tilkynningarskylda og barátta gegn peningaþvætti
Að lokum má nefna ákvæði nýju laganna um skyldu til að tilkynna gjaldeyrisviðskipti, fjármagnshreyfingar á milli landa og greiðslur á milli landa til Seðlabankans. Almenn tilkynningarskylda samkvæmt lögunum tekur fyrst og fremst til þeirra sem annast milligöngu um gjaldeyrisviðskipti. Innlendum lögaðilum er þó áfram skylt að tilkynna Seðlabanka Íslands um stór gjaldeyrisviðskipti eða fjármagnshreyfingar (yfir 100 millj. kr.) sem eiga sér stað milliliðalaust erlendis. Tilkynningaskylda sem tengdist undanþágum frá fjármagnshöftum, s.s. útfylling á eyðublöðum vegna tiltekinna viðskipta og tilkynningar um svokallaðar nýfjárfestingar var afnumin með nýju lögunum. Að lokum má nefna að í lögunum kemur fram að lögregla og skattayfirvöld skuli hafa aðgang að þessum upplýsingum til þess að sinna lögbundnum hlutverkum sínum. Þessi undantekning frá þeirri ríku þagnarskyldu sem hvílir á Seðlabankanum og þeim sem annast framkvæmd laganna er ný og standa vonir til að upplýsingar þessar komi til með að nýtast stjórnvöldum vel í baráttu við peningaþvætti, fjármögnun hryðjuverka og skattaundanskot á komandi árum.
Höfundar: Andri Egilsson og Haukur Guðmundsson, sérfræðingar á sviði fjármálastöðugleika