Mat á styrk og heilbrigði fjármálakerfisins

31. júlí 2023

Mat á styrk og heilbrigði fjármálakerfisins

Í samtengdu og víðfeðmu alþjóðlegu fjármálakerfi er mikilvægt að tryggja stöðugleika þess og viðnámsþrótt. Til að vinna að þessu markmiði hefur Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn (International Monetary Fund, IMF) þróað úttekt til að meta styrk og heilbrigði fjármálakerfa einstakra landa. Úttekt sjóðsins kallast Financial Sector Assessment Program (FSAP) og gegnir hún mikilvægu hlutverki við að standa vörð um styrk og stöðugleika alþjóðlega fjármálakerfisins.

Íslensk stjórnvöld óskuðu nýlega eftir FSAP-úttekt til þess að fá mat á þá framþróun og úrbætur sem unnið hefur verið að síðan í fjármálakreppunni 2008 þannig að hægt verði að leggja grunn að frekari framþróun fjármálakerfisins. Úttektin á Íslandi var til umræðu í framkvæmdastjórn Alþjóðagjaldeyrissjóðsins nýlega ásamt reglubundinni úttekt á stöðu og horfum í íslensku efnahagslífi. Skylt er að gera slíka úttekt á fimm eða tíu ára fresti í löndum með kerfislega mikilvæg fjármálakerfi á alþjóðavísu en hún er valkvæð fyrir önnur lönd og á það við um Ísland. FSAP-sendinefnd sjóðsins fundaði með stjórnvöldum og hagaðilum hér á landi undir lok árs 2022 og aftur í mars 2023 og stóð úttektin yfir meginhluta vetrar. Úttektin er umfangsmikil og stendur yfir í átta mánuði þar sem bæði er fundað reglulega með fulltrúum Seðlabankans, stjórnvalda og öðrum hagaðilum auk þess sem brugðist er við fjölmörgum gagnabeiðnum. Meginmarkmið úttektanna er að kanna viðnámsþrótt fjármálakerfisins, gæði reglusetningar og eftirlits ásamt burðum landsins til að takast á við fjármálaáföll.

Hvað er FSAP?

FSAP er yfirgripsmikið samstarfsverkefni sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn og Alþjóðabankinn hrundu af stað í kjölfar Asíukreppunnar árið 1999, m.a. til að bregðast við þeirri fjármálakreppu sem hafði víðtæk áhrif, aðallega í Asíu en einnig í fleiri löndum. Úttektin fellur undir eftirlitshlutverk Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og felur í sér ítarlegar greiningar á fjármálakerfum aðildarlanda sjóðsins. Í tilvikum þróunarlanda kemur Alþjóðabankinn að FSAP-ferlinu en svo er ekki í tilfelli ríkja eins og Íslands. Lesa má nánar um hin ýmsu hlutverk sjóðsins í nýlegri grein í Kalkofninum.

Matsferli og lykilþættir

Almennt byggist FSAP-ferlið á mati á þremur þáttum fjármálakerfis landa:

Uppruna, líkum og hugsanlegum áhrifum helstu áhættuþátta fyrir þjóðhagslegan stöðugleika til skemmri/meðallangs tíma;
lagalegum ramma (e. policy framework) landsins um fjármálaeftirlit og stöðugleika; og
getu yfirvalda til að takast á við og leysa fjármálakreppu ef áhættan raungerist.

Þrátt fyrir að ákveðnir þættir matsins séu staðlaðir í öllum FSAP-úttektum eru þær iðulega sniðnar að þörfum þess lands sem um ræðir. Þannig fóru fram umræður á milli sjóðsins annars vegar og Seðlabankans og fjármála- og efnahagsráðuneytis hins vegar um áhersluþætti í matinu. Dæmi um áhersluþátt í tilfelli Íslands er að skoðaðir voru helstu þættir íslenska lífeyrissjóðakerfisins er varða regluverk og eftirlitsumgjörð.

Heildstæð úttekt á íslenska fjármálakerfinu

Eins og áður var nefnt var úttekt sjóðsins á íslenska fjármálakerfinu víðtæk og skiptist hún í átta verkstrauma. Til að undirbúa heimsóknir sjóðsins svaraði Seðlabankinn spurningalista fyrir hvert úttektarefni en þar að auki óskaði sjóðurinn eftir miklu magni gagna. Til gamans má geta að í tveim heimsóknum sjóðsins voru haldnir 156 fundir með Seðlabanka Íslands (214 í heild með öllum aðilum) sem samtals tóku um 210 klst. (300 klst. í heild).

Yfirlit yfir verkstrauma úttektarinnar:

Matsskýrsla á fylgni við Basel-staðla e. Detailed assessment report (Basel Core Principles)
Öryggisnet fjármálakerfisins og krísustjórnun e. Financial safety net and Crisis management
Net- og rekstraröryggi, eftirlitsumgjörð og yfirsýn e. Cyber and operational resilience, Supervision and Oversight
Yfirsýn og eftirlitsumgjörð lífeyrissjóða e. Pension fund oversight
Álagspróf og greining á kerfisáhættu e. Stress testing and Systemic risk analysis
Þjóðhagsvarúð e. Macroprudential policies
Loftlagstengd fjárhagsáhætta í bankakerfinu e. Climate-related financial risks in the banking sector
Peningaþvætti og fjármögnun hryðjuverka e. Anti-Money Laundering/Combating the financing of terrorism

Niðurstöður FSAP-úttektarinnar gáfu til kynna að íslenska fjármálakerfið búi yfir nægilegum viðnámsþrótti en einnig voru settar fram tillögur um tækifæri til úrbóta. FSAP-álagspróf á greiðslufærni bankanna sýndi að sterk eiginfjárstaða þeirra ætti að gera þá vel í stakk búna til að mæta alvarlegum en mögulegum áföllum (e. severe but plausible). Álagspróf á lausafjárstöðu kerfislega mikilvægu bankanna þriggja sýndi að lausafjárstaða þeirra væri fullnægjandi en gaf til kynna að erlend fjármögnun þeirra gæti verið mögulegur veikleiki. Fjárfestingargeta innlendra fagfjárfesta með miklar erlendar eignir og rúmur gjaldeyrisforði drægi hins vegar úr þessum veikleika. Regluverk á fjármálamarkaði og fjármálaeftirlit voru á heildina litið talin fullnægjandi. Þó var talið að styrkja ætti regluverk um lífeyrissjóði og að þörf væri á að veita bönkunum frekari leiðbeiningar sem hæfa íslenskum markaði hvað varðar tiltekna áhættuþætti.
Aðhald þjóðhagsvarúðar var talið hæfilegt en Seðlabankinn skyldi vera reiðubúinn að auka aðhald ef kerfisáhætta ykist. Hert lánþegaskilyrði og hækkun sveiflujöfnunaraukans hafa aukið viðnámsþrótt fjármálakerfisins gagnvart leiðréttingum á íbúðamarkaði og þrengri fjármálaskilyrðum. Fylgjast þurfi vel með þróun á atvinnuhúsnæðismarkaði sem er viðkvæmur fyrir vaxtahækkunum ásamt því að bankarnir hafa veitt talsverðu lánsfé til geirans. Stjórnvöld ættu einnig að íhuga að bæta við heimildum til að beita lánþegaskilyrðum sem tækju á tímabundnum lágmarks áhættuvogum og áhættuvogum fyrir áhættuskuldbindingar sem snúa að atvinnuhúsnæði.

Samkvæmt FSAP-úttektinni væri hægt að styrkja fjármálakerfið frekar með eftirfarandi hætti:

Sjóðurinn telur tilefni til að efla sjálfstæði fjármálaeftirlitsnefndar og draga úr mögulegum hagsmunaárekstrum. Formfesting framsalsheimilda vegna ákvarðana í fjármálaeftirliti innan Seðlabankans myndi tryggja betri ábyrgðarskil og skilvirkni. Einnig þarf að veita starfsfólki Seðlabankans fullnægjandi skaðleysi í störfum sínum.
Til að standa vörð um sjálfstæði Seðlabankans og skilvirkni í eftirliti með fjármálamarkaðnum er þörf á nýju sjálfstæðu fyrirkomulagi við ákvörðun eftirlitsgjalds til að tryggja að fjárþörf vegna fjármálaeftirlits Seðlabankans sé ætíð mætt. Fjölga þurfi stöðugildum til að bæta áhættumiðað eftirlit í nokkrum lykil áhættuþáttum, til að mynda rekstraráhættu, áhættu vegna netöryggis, og eftirliti með loftslagstengdri fjárhagsáhættu.
Bæta þarf stjórnarhætti lífeyrissjóða og auka eftirlit með þeim vegna kerfislegs mikilvægis þeirra á fjármálamarkaði. Styrkja mætti enn frekar regluverk tengt stjórnskipulagi og innra eftirlit lífeyrissjóða. Einnig ætti að auka eftirlits- og viðurlagaheimildir Seðlabankans gagnvart lífeyrissjóðum. Grænbókin, sem er í vinnslu hjá vinnuhópi um lífeyrissjóðskerfið, gæti veitt tækifæri til að hefja ferlið við að mæta þessum áskorunum.
Bæta mætti umgjörð um krísustjórnun, öryggisnet og skilavald. Þróun og úrbætur í lausafjárstýringu peningakerfisins, þar á meðal þróun markaðar með endurhverf viðskipti sem notast við tryggingartöku, gæti dregið úr þörf Seðlabankans til að styðja markaðinn með lausafjáraðgerðum sínum, einnig sem þrautavaraaðgerðir á krísutímum. Styrkja ætti Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta í samræmi við alþjóðlega staðla (e. International Association of Deposit Insurers Core Principles), m.a. hvað varðar útgreiðslu innstæðutryggingar innan sjö viðskiptadaga. Innleiðingu ákvarðana í skilavaldi mætti styrkja með stofnun samhæfingarhóps milli Seðlabankans og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, en tryggja samtímis sjálfstæði skilavaldsins. Þróun innlendrar óháðrar smágreiðslumiðlunar myndi draga úr hættu á fjármálaóstöðugleika ef truflanir yrðu í greiðslukerfum.

Frekari upplýsingar má finna í tæknilegum skýrslum sjóðsins (e. Technical Notes) fyrir hvert og eitt viðfangsefni sem tekið var út. Efni þeirra má einnig finna samandregið í heildarskýrslu um mat á fjármálakerfinu (Financial Sector Stability Assessment, FSSA).

Ábendingar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins verða nýttar til áframhaldandi vinnu að úrbótum sem styrkja enn frekar viðnámsþrótt fjármálakerfisins, regluverk og eftirlit með því.

Sjá eftirfarandi: Financial Sector Assessment Program (FSAP) (imf.org)

Höfundur: Gunnar Ormslev Ásgeirsson, sérfræðingur á skrifstofu bankastjóra Seðlabanka Íslands.

Til baka