Inngangsorð seðlabankastjóra á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis 27. mars 2019
Már Guðmundsson, seðlabankastjóri, mætti til fundar við stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis miðvikudaginn 27. mars 2019 þar sem rætt var um stjórnsýslu Seðlabanka Íslands við framkvæmd gjaldeyriseftirlits. Meðfylgjandi eru inngangsorð seðlabankastjóra á fundinum.
Inngangsorð seðlabankastjóra á fundi stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis miðvikudaginn 27. mars 2019.
Ég vil byrja á því að þakka fyrir að við höfum fengið þetta tækifæri að tjá okkur á þessum vettvangi um það efni sem þið hafið haft til umfjöllunar. Við undirbúning okkar og ákvörðun um hverjir skyldu sitja fundinn gengum við út frá því að efnið væri lög um gjaldeyrismál og stjórnsýsla Seðlabankans við rannsókn gjaldeyrisbrota og þá sérstaklega nýlegt álit umboðsmanns Alþingis og það sem fram kom á fundi ykkar með honum 6. mars sl. Það útilokar ekki að við getum svarað spurningum um önnur mál en eins og ykkur er kunnugt eru takmörk fyrir því hversu mikið við getum tjáð okkur um einstök mál á opnum fundi.
Mér virðist að við stöndum frammi fyrir tveimur mikilvægum spurningum eftir fund nefndarinnar 6. mars sl. Í fyrsta lagi, hvort Seðlabankanum hafi mátt vera ljóst eftir að honum barst afstaða ríkissaksóknara frá því í maí 2014 að engar gildar refsiheimildir voru í reglum sem gefnar voru út á grundvelli gjaldeyrislaga fyrir þann tíma að reglurnar voru felldar inn í lögin árið 2011? Í öðru lagi, hvort bankinn hafi, jafnvel vísvitandi, leynt þessari vitneskju fyrir bankaráði Seðlabanka Íslands, Lagastofnun Háskóla Íslands og umboðsmanni? Við munum nú svara þessum spurningum en koma einnig, ef tími gefst til, inn á fleiri atriði í þessum inngangi sem hafa verið til umfjöllunar. Annars getum við svarað spurningum þar að lútandi.
Framkvæmd fjármagnshafta var mótuð í löggjöf sem samþykkt var af Alþingi með þeim hætti að löggjafinn afmarkaði þau meginatriði sem Seðlabankanum var falin heimild til að kveða á um í reglum um gjaldeyrismál. Það er sá efniviður sem Seðlabankanum var gert að vinna með samkvæmt lögum. Rannsóknarheimildir voru fyrst um sinn á höndum Fjármálaeftirlitsins en voru fluttar til Seðlabankans með breytingu á lögum sumarið 2010, m.a. til að auka skilvirkni málaflokksins eins og fram kom í greinargerð með því frumvarpi.
Það er ekki óalgengur setningarmáti að sérfræðistjórnvöldum sé falin heimild í lögum til reglusetningar og dómstólar hafa talið að slíkt stangist ekki á við stjórnarskrá eða mannréttindasáttmála Evrópu svo lengi sem kveðið er á um meginefni heimildarinnar í lögum. Álitaefni um gildi refsiheimilda í slíkum tilvikum hafa oft komið til kasta dómstóla og núna síðast í nýlegum dómi Héraðsdóms í máli Arctica Finance ehf. gegn Fjármálaeftirlitinu.
Álitaefni um gildi reglna um gjaldeyrismál sérstaklega sem refsiheimilda hefur verið til umræðu frá því að höftum var komið á, þ.e. hvort til staðar hafi verið fullnægjandi heimildir til þess að leggja á stjórnvaldssektir eða refsa með öðrum hætti fyrir brot gegn fjármagnshöftum þar til lögum um gjaldeyrismál var breytt síðla árs 2011.
Seðlabankinn hefur í því sambandi m.a. allt frá árinu 2010 óskað utanaðkomandi lögfræðiálita sem hafa verið samhljóma um að hægt sé að byggja sektarákvarðanir á viðurlagaákvæðum reglna um gjaldeyrismál og þar með ákvæðum laga um gjaldeyrismál, a.m.k. þar til dómstólar hafa ekki kveðið á um annað. Jafnframt liggur fyrir afstaða þess ráðuneytis sem fer með gjaldeyrismál frá 2011, sem aftur var staðfest á árinu 2015, um gildi reglnanna. Kemur þar skýrt fram að reglurnar séu gildar sem refsiheimild og að meginefni reglnanna hafi verið afmarkað í lögunum og því hafi framsal löggjafans ekki verið of rúmt. Auk þess voru 2 fundir haldnir árið 2011 um rannsóknir og kærur vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál í húsakynnum innanríkisráðuneytisins, eins og fram kemur í bréfi sem Seðlabankinn ritaði ríkissaksóknara árið 2012 og afhent var nefndinni. Fyrri fundinn sátu, auk ráðuneytisstjóra, fulltrúar gjaldeyriseftirlits Seðlabankans, ríkislögreglustjóri, saksóknari efnahagsbrota og ríkissaksóknari. Á þeim fundi kom samkvæmt bréfinu fram sú afdráttarlausa afstaða ríkissaksóknara að það væri dómstóla að skera úr um, á grundvelli hvers máls fyrir sig eins og það lægi fyrir, hvort refsiheimildir væru nægilega skýrar til að unnt væri að gera mönnum refsingu fyrir brot gegn reglunum. Seinni fundinn sátu innanríkisráðherra og efnahags-og viðskiptaráðherra ásamt aðstoðarmönnum sínum, seðlabankastjóri og aðstoðarseðlabankastjóri ásamt fulltrúum gjaldeyriseftirlits Seðlabankans, ríkislögreglustjóri og saksóknari efnahagsbrota. Á þeim fundi nefndi saksóknari efnahagsbrota sérstaklega að hugmyndir um ófullnægjandi refsiheimildir vegna meintra brota gegn reglum um gjaldeyrismál tefðu ekki framgang þeirra mála.
Afstöður ríkissaksóknara frá 20. maí 2014, sem umboðsmaður fjallar um, varða staðfestingu ríkissaksóknara á niðurfellingu mála sem embætti sérstaks saksóknara felldi niður vegna reglna sem ekki höfðu hlotið formlegt samþykki ráðherra.
Fyrstu viðbrögð Seðlabankans vegna afgreiðslu ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 voru þau að afstaðan gæfi tilefni til þess athuga hvort fella ætti niður öll mál gegn reglum um gjaldeyrismál og voru slík mál sett á bið þegar í stað. Aflað var lögfræðiálits og var það niðurstaða þess að fullnægjandi heimild væri til staðar til að leggja á sektir fyrir brot gegn reglum um gjaldeyrismál. En það voru fyrst og fremst samskipti við embætti sérstaks saksóknara sumarið 2014 og framkvæmd ákæruvaldsins á meðferð mála tengdum reglum um gjaldeyrismál sem áttu sér stað eftir afgreiðslur ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 sem leiddu að lokum til þess að rannsókn þessara mála var ekki hætt.
Þessi samskipti við embætti sérstaks saksóknara gáfu til kynna án nokkurs vafa af hálfu Seðlabankans að skilningur embættisins væri sá að ríkissaksóknari hefði einungis fjallað um almennt gildi allra reglna um gjaldeyrismál sem hugsanleg álitaefni en ekki sem endanlega niðurstöðu málsins, enda varðaði niðurstaða ríkissaksóknara ekki allar reglur um gjaldeyrismál, heldur einungis þær sem skorti formlegt samþykki ráðherra. Staðfesti síðari framkvæmd embættis sérstaks saksóknara framangreindan skilning Seðlabankans. Nánar tiltekið var afgreiðslan með þeim hætti að brotum gegn reglunum sem skorti samþykki var vísað frá en meint brot á öðrum reglum voru endursend Seðlabankanum til meðferðar og ákvörðunar. Hvergi var minnst á að aðrar reglur um gjaldeyrismál gætu ekki talist gild refsiheimild. Ef það hefði verið afdráttarlaus afstaða ríkissaksóknara að engar reglur um gjaldeyrismál væru gildar sem refsiheimild þá hefði embætti sérstaks saksóknara átt að fella niður málin, eða eftir atvikum hætta rannsókn þeirra, en ekki endursenda þau til SÍ til meðferðar, enda væri þá enginn grundvöllur fyrir áframhaldandi rannsókn. Þrátt fyrir þessa framkvæmd sérstaks saksóknara leitaði Seðlabankinn leiða til að fá endanlega úr þessu álitaefni skorið hjá ríkissaksóknara. Seðlabankinn kærði því sambærilega endursendingu máls frá sérstökum saksóknara, sem varðaði einnig aðrar reglur um gjaldeyrismál en þær sem skorti formlegt samþykki ráðherra. Með afstöðu ríkissaksóknara frá 31. ágúst 2014 staðfesti ríkissaksóknari framkvæmd sérstaks saksóknara og leiðbeindi Seðlabankanum sérstaklega um að bankinn gæti kært brot gegn öðrum reglum, sem hlotið höfðu formlegt samþykki ráðherra, til sérstaks saksóknara til afgreiðslu á ný. Að mati Seðlabankans var þessi afstaða ríkissaksóknara staðfesting á því að fyrri afgreiðsla hans frá 20. maí 2014 ætti einungis við um þær reglur sem skorti formlegt samþykki, enda vandséð hver tilgangurinn væri með því að leiðbeina um að Seðlabankanum sé heimilt að kæra háttsemi ef að fyrir lægi að reglurnar væru ekki gild refsiheimild. Taldi Seðlabankinn sér ekki fært um annað en að fylgja þeirri framkvæmd og leiðbeiningu ákæruvaldsins.
Í framhaldinu felldi Seðlabankinn niður öll mál sem vörðuðu meint brot gegn þeim reglum sem skorti formlegt samþykki í samræmi við niðurstöðu embættis sérstaks saksóknara sem ríkissaksóknari staðfesti 20. maí 2014.
Í ljósi álits umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar 2019 og sem lið í því að Seðlabankinn tæki að eigin frumkvæði efnislega afstöðu til þeirra röksemda aðila sem gerðar voru í erindi hans til Seðlabankans óskaði bankinn eftir með bréfi hinn 15. febrúar sl. skýringum ríkissaksóknara vegna umfjöllunar hans um almennt gildi reglna um gjaldeyrismál í afgreiðslum hans frá 20. maí 2014. Svar barst Seðlabankanum hinn 19. febrúar sl. þar sem fram kemur að niðurstaða embættisins sé sú að reglur um gjaldeyrismál hafi ekki haft nægjanlega skýra lagastoð svo byggja mætti á þeim refsingu, þar til reglurnar voru lögfestar um haustið 2011. Afstaðan er skýr og hefur Seðlabankinn hafið yfirferð allra sektarmála vegna reglna um gjaldeyrismál og vonir standa til að þeirri yfirferð ljúki sem allra fyrst og að hlutaðeigandi aðilum verði endurgreiddar álagðar sektir. Óneitanlega hefði bankinn kosið að slík niðurstaða hefði legið fyrir miklu fyrr, eða strax árið 2012 þegar Seðlabankinn leitaði eftir henni fyrst vegna umræðu sem hafði átt sér stað í fjölmiðlum um gildi reglna um gjaldeyrismál og vitnað var til ummæla ríkissaksóknara í því samhengi. Óskaði Seðlabankinn með bréfi eftir upplýsingum um hvort ríkissaksóknari liti í raun svo á að lagaheimild væri ekki nægileg til að unnt væri að ákæra menn fyrir meint brot á lögum um gjaldeyrismál og hvort hann hefði staðfest þá afstöðu við fréttamenn. Ríkissaksóknari svaraði ekki bréfinu á þeim tíma, en í nýlegum skýringum ríkissaksóknara var ástæða þess sögð hafa verið sú að það hefði getað valdið því að ríkissaksóknari yrði vanhæfur í öðrum málum sem voru til meðferðar hjá ákæruvaldinu á þeim tíma.
Ég held að þessi yfirferð sýni að Seðlabankinn átti í margvíslegum samskiptum við önnur stjórnvöld og ákæruvald um þá spurningu hvort reglur væru gild refsiheimild og að hann hafi ekki hundsað ábendingar annarra. Þvert á móti taldi bankinn að hann þyrfti að taka mið að lagatúlkunum ákæruvalds enda kæmist hann ekki langt með mál ella. Vandinn var sá að skilaboðin sumarið 2014 voru ekki skýr og stönguðust í einhverjum mæli á. Bankinn er að taka saman gögn um samskipti sín við ákæruvaldið sumarið 2014 í tengslum við svar við bréfi forsætisráðherra. Bankinn er tilbúinn að deila þeim gögnum með nefndinni þegar þau eru tilbúin sem ætti að vera snemma í næstu viku.
Sný ég mér þá að seinni spurningunni, þ.e. hvort Seðlabankinn hafi leynt afstöðu ríkissaksóknara og það jafnvel vísvitandi. Það liggur alla vega fyrir að bankaráði Seðlabanka Íslands var greint frá málinu á fundi ráðsins 19. júní 2014. Hvaða Lagastofnun varðar þá er rétt að ítreka að bankastjórar höfðu enga aðkomu að þeirri úttekt og vissu ekki hvaða gögn Lagastofnun fékk. Bankaráðsformaður og innri endurskoðandi voru í forsvari og einnig gagnvart gjaldeyriseftirlitinu. Mér hefur verið tjáð nú eftir á að Lagastofnun hafi verið upplýst um þessar afgreiðslur og var afhent lögfræðiálit sem ritað var í tilefni af niðurstöðunni og um þær fjallað í minnisblaði til Lagastofnunar. Lagastofnun vissi því af tilvist þeirra og hefði fengið þær ef eftir hefði verið leitað.
Hvað umboðsmann varðar er málið kannski eitthvað flóknara. Eins og ég hef áður sagt, var það mat Seðlabankans að umræddar afgreiðslur fælu ekki í sér endanlega niðurstöðu til þess að allar reglur um gjaldeyrismál gætu ekki talist gildar refsiheimildir. Samskipti við umboðsmann í aðdraganda bréfs hans frá 2. október 2015 gáfu Seðlabankanum ekki tilefni til þess að álykta að umboðsmaður væri að kanna hvort að með þeim hafi framsal lagasetningarvalds verið ólögmætt eða hvort refsiákvæði laganna væru fullnægjandi. Eigi að síður kann að vera að bankinn hefði átt að afhenda umboðsmanni þessar afstöður að eigin frumkvæði en vil þó ekki fullyrða of mikið án frekari athugunar. Ég held að málið sé að hluta til það að eftir að niðurstaða liggur fyrir haustið 2014 fer málið hreinlega aftur fyrir sem afgreitt. Sá sem hér situr var alla vega ekki með hugann við þessar afstöður þegar langt var liðið á árið 2014.
Ég veit að ég er líklega farinn að syndga upp á tímann en ég vil í lokin segja nokkur orð um þær spurningar sem koma í bréfi umboðsmanns Alþingis til forsætisráðherra frá 4. mars sl. og komu fram á fundi nefndarinnar hinn 6. mars sl. varðandi það hver hafi verið hlutur starfsmanna gjaldeyriseftirlits Seðlabankans í að upplýsa starfsmenn Ríkisútvarpsins um hina fyrirhuguðu húsleit og hvort yfirstjórn bankans hafi heimilað það.
Ljóst er að gögn voru afhent frá fréttamiðli til Seðlabankans, sem notuð voru við rannsókn málsins. Ég var ekki viðstaddur þá gagnaafhendingu og get þar af leiðandi ekki tjáð mig um hvað þar fór fram. Hvort og þá hvaða samskipti áttu sér stað eftir hana er nú í skoðun innan bankans í tengslum við svar til forsætisráðherra. Ég kannast ekki við að yfirstjórn bankans hafi heimilað afhendingu trúnaðargagna til fjölmiðilsins og ekkert liggur nú fyrir um að slíkt hafi gerst. Ég hef beðið innri endurskoðenda að skoða tölvupóst minn í aðdraganda húsleitarinnar og kanna hvort þar sé eitthvað að finna sem varpar ljósi á þetta mál og kanna jafnframt hvað sé að finna í gögnum gjaldeyriseftirlitsins. Við skoðun á fjölmiðlum í tengslum við málið rifjaðist hins vegar upp að sérstakur saksóknari gerði húsleit í Seðlabankanum einhverjum mánuðum fyrir húsleitina og fjölmiðlar voru fyrir utan. Bloomberg birti frétt um málið sem var síðan tekin upp í ýmsum erlendum fjölmiðlum. Þá virðist einnig af fjölmiðlum frá þessum árum að það hafi verið tiltölulega algengt að fjölmiðlar voru komnir fljótt á sporið við húsleitir.